De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) heeft een richtinggevende uitspraak gedaan over de openbaarheid van interne memo’s bij gemeenten. Centraal stond de vraag wanneer een document dat persoonlijke beleidsopvattingen bevat, toch openbaar moet worden gemaakt op grond van de Wet open overheid (‘Woo’). De Afdeling koos voor een ruime uitleg van het begrip formele bestuurlijke besluitvorming.
De casus
Een inwoner van de gemeente Nunspeet vroeg op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (‘Wob’), later vervangen door de Woo om openbaarmaking van documenten die ten grondslag liggen aan de besluitvorming van het ontwerpbestemmingsplan Veelhorsterweg 21/23.
Het college van b&w (‘college’) weigerde openbaarmaking van een intern memo met een beroep op art. 5.2 Woo:
- het stuk bevatte persoonlijke beleidsopvattingen, en
- was uitsluitend bedoeld voor intern beraad.
De rechtbank Gelderland oordeelde echter dat de memo wel openbaar moest worden gemaakt, omdat deze was opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. De Afdeling bevestigde dit oordeel.
Het juridisch kader: art. 5.2 Woo
Art. 5.2 lid 1 Woo sluit openbaarmaking uit van persoonlijke beleidsopvattingen, opgenomen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad.
Lid 3 bepaalt echter dat openbaarmaking alsnog kan, als:
- het document is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, en
- openbaarmaking het intern beraad niet onevenredig schaadt.
De kernvraag: wanneer is sprake van formele bestuurlijke besluitvorming?
Geen vastomlijnd begrip
Het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ is niet vastomlijnd. Per geval moet worden beoordeeld of een document daaronder valt. Om dit te bepalen kan worden aangesloten bij de omschrijving van de staatsraad advocaat-generaal, die aangeeft wanneer in het algemeen sprake is van documenten die niet zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming.
Volgens die omschrijving gaat het dan om:
‘ documenten die niet of nog niet zijn bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen voor een keuze uit mogelijkheden van bestuurlijk handelen of nalaten bij de taakuitoefening door die ambtsdrager of dat bestuursorgaan, die nog niet rijp zijn, of die nog circuleren in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen waarin er de ruimte moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen.‘
Verder is duidelijk gemaakt dat:
- het begrip verder reikt dan het besluitbegrip in art. 1:3 Awb;
- het begrip betrekking heeft op alle besluiten die de betrokken bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak (beleidsvoorbereiding, -bepaling, – uitvoering en –evaluatie);
- het relevant kan zijn of het document aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan is voorgelegd, maar dat dat niet doorslaggevend is.
In onderhavige uitspraak werd geoordeeld dat de interne memo wel degelijk onder dit begrip viel: de memo was opgesteld om de wethouder te adviseren over het al dan niet opnieuw ter inzage leggen van een bestemmingsplan. De memo stelde de wethouder dus daadwerkelijk in staat om een beslissing te nemen.
Weigering alleen wanneer het intern beraad onevenredig wordt geschaad
De enige weigeringsgrond die dan nog resteert, is dat aannemelijk wordt gemaakt dat ook bij openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm het intern beraad onevenredig wordt geschaad. Daarvoor moeten concrete omstandigheden worden aangevoerd waaruit blijkt dat openbaarmaking het intern beraad daadwerkelijk onevenredig zou schaden. Een algemene verwijzing volstaat daarvoor niet. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat dit bijvoorbeeld aan de orde kan zijn wanneer belangen van derden worden geraakt of wanneer de eenheid van het kabinetsbeleid in het geding is.
De Afdeling merkt verder op dat ook een beroep kan worden gedaan op de weigeringsgronden van art. 5.1 Woo. Dat betekent dat ook andere belangen dan het kunnen voeren van intern beraad kunnen rechtvaardigen dat documenten, opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, niet openbaar worden gemaakt.
In deze zaak heeft de Afdeling niet met concrete feiten onderbouwd dat openbaarmaking van de memo het intern beraad onevenredig zou schaden. De Afdeling oordeelde daarom dat van onevenredige schade geen sprake was en dat de memo, in niet tot personen herleidbare vorm, openbaar moest worden gemaakt.
Belang van de uitspraak
De uitspraak bevestigt dat bestuursorganen niet te snel mogen weigeren om interne documenten openbaar te maken. De Afdeling geeft een ruime uitleg aan het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’, waardoor ook interne adviezen en memo’s eerder onder de openbaarmakingsplicht van de Woo kunnen vallen. Daarnaast maakt de Afdeling duidelijk dat een beroep op de bescherming van intern beraad goed moet worden onderbouwd.
Met deze uitspraak sluit de Afdeling aan bij het uitgangspunt van de Woo: openbaarheid is de norm en alleen in uitzonderlijke gevallen kan daarvan worden afgeweken.