De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) heeft op 14 januari 2026 een belangrijke uitspraak gedaan over stikstof bij bestemmingsplannen. In de zaak over het bestemmingsplan ‘Pasgeld-West’ (gemeente Rijswijk) oordeelt de Afdeling dat intern salderen met de referentiesituatie niet meer mag worden gebruikt in de voortoets. Dat is de eerste, globale toets waarin wordt beoordeeld of op voorhand kan worden uitgesloten dat een plan significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Intern salderen blijft wel mogelijk, maar pas in de passende beoordeling: het uitgebreidere onderzoek dat nodig is als die significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten. De Afdeling trekt hiermee de lijn uit haar uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923) door naar bestemmingsplannen.
Waar ging de zaak over?
Het bestemmingsplan ‘Pasgeld-West’ maakt in het zuiden van Rijswijk onder meer maximaal 1000 woningen mogelijk, plus voorzieningen zoals een integraal kindcentrum en sport(voorzieningen). Een stichting (Stichting Pasgeld Natuurlijk) stelde beroep in en voerde onder meer aan dat de raad ten onrechte met een voortoets had volstaan, omdat daarbij intern was gesaldeerd met de bestaande (feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie) situatie. In de procedure is een deskundigenbericht van de STAB uitgebracht. Uiteindelijk verklaart de Afdeling het beroep ongegrond: het plan blijft in stand.
Wat bedoelt de Afdeling met referentiesituatie?
In stikstofzaken wordt vaak gewerkt met de zogenoemde referentiesituatie. Daarmee wordt bedoeld: de feitelijk aanwezige en planologische situatie op de locatie voorafgaand aan de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan. Denk aan een bestaand bedrijf of (agrarische) activiteit dat/die stikstof uitstoot en op basis van het geldende plan was toegestaan. Die referentiesituatie werd voorgeen regelmatig gebruikt als vergelijkingspunt bij de voortoets: als de nieuwe ontwikkeling niet meer stikstofdepositie veroorzaakte dan de referentiesituatie (of per saldo zelfs minder), kon worden geconcludeerd dat significante gevolgen waren uitgesloten.
Wat is intern salderen?
Intern salderen betekent dat een bestaande stikstofbron op dezelfde locatie beëindigt of wordt verminderd en dat die als het ware vrijkomende stikstofruimte wordt ingezet om nieuwe ontwikkeling mogelijk te maken. Bijvoorbeeld: een bestaand gebruik stopt en daarvoor in de plaats komt woningbouw. Intern salderen is dus een manier om negatieve effecten van een nieuwe ontwikkeling te voorkomen of te beperken door de oude uitstoot weg te nemen.
Geen saldering in de voortoets
De Afdeling oordeelt nu dat de stikstof van de nieuwe ontwikkeling in de voortoets niet meer mag worden ‘verrekend’ met het beëindigen of verminderen van de referentiesituatie. In plaats daarvan moet in de voortoets nu worden gekeken naar de gevolgen van de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling op zichzelf. De vraag is dus niet meer of de significante gevolgen per saldo gelijk of lager zijn dan voorheen, maar of de nieuwe ontwikkeling op zichzelf significante gevolgen kan hebben.
Dit betekent niet dat intern salderen niet meer is toegestaan, maar wel dat het pas aan bod kan komen in de passende beoordeling. Daar kan intern salderen – onder strikte voorwaarden – worden gebruikt als mitigerende maatregel (een maatregel om negatieve effecten te voorkomen of te verminderen).
Additionaliteitsvereiste
De Afdeling koppelt intern salderen aan het additionaliteitsvereiste: intern salderen mag alleen worden gebruikt als de beëindiging/vermindering van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Met andere woorden: een maatregel die eigenlijk toch al nodig was voor de natuur,
mag niet zonder meer worden gebruikt als oplossing voor een plan. De raad moet daarom motiveren dat de beëindiging of beperking van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel.
Voor gemeenteraden werkt de Afdeling dit praktisch uit via een vergewisplicht: de raad kan aan de motiveringsplicht voldoen door op basis van openbaar geraadpleegde gegevens na te gaan en te onderbouwen dat er geen aanwijzingen zijn dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel.
Directe werking in lopende procedures
De Afdeling maakt verder duidelijk dat dit nieuwe beoordelingskader per direct geldt in lopende procedures over bestemmingsplannen.
Wat betekent dit in de praktijk?
Het gevolg is dat een passende beoordeling vaker nodig zal zijn. In de voortoets kan namelijk niet meer worden volstaan met de redenering dat de stikstofdepositie per saldo niet toeneemt doordat de nieuwe ontwikkeling wordt weggestreept tegen de bestaande, planologische legale situatie. Wie intern salderen wil gebruiken, zal dat moeten doen in de passende beoordeling onder de daarvoor geldende voorwaarden.