Een bestuursorgaan dat een bestuurlijke boete oplegt, moet vanaf het begin duidelijk maken op grond waarvan iemand als overtreder wordt aangemerkt. Wanneer de gekozen grondslag de boete niet kan dragen, omdat niet aan de daarvoor geldende vereisten is voldaan, kan het bestuursorgaan dit niet herstellen door in beroep alsnog een andere grondslag aan te voeren. Dat volgt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) over een boete van de gemeente Den Haag (ECLI:NL:RVS:2026:1942).
Waar ging de zaak over?
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (‘college’) had een woningeigenaar een boete van € 10.000,- opgelegd. Bij een controle was vastgesteld dat dertien personen in de woning woonden zonder de vereiste omzettingsvergunning.
Het college stelde dat de eigenaar verantwoordelijk was als functioneel dader. Daarvoor is vereist dat degene aan wie de gedraging wordt toegerekend de beschikkingsmacht had om te bepalen of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden, en dat hij de gedraging heeft aanvaard.
Volgens de rechtbank en de Afdeling had het college dat laatste niet bewezen. De eigenaar kon daarom niet op deze grond worden beboet.
College veranderde van koers
In beroep probeerde het college de boete alsnog anders te onderbouwen. Het stelde toen dat de eigenaar feitelijk pleger was. Dat standpunt baseerde het college op huurovereenkomsten die de eigenaar eerder had gesloten met drie personen die geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormden.
Dat was te laat. De Afdeling benadrukt dat het college al vóór het nemen van het besluit op bezwaar van deze feiten op de hoogte was. Als het college de eigenaar op basis daarvan als feitelijk pleger had willen aanmerken, had het dat in dat besluit moeten doen.
Het stond het college daarom niet vrij om pas in het verweerschrift in beroep alsnog dat standpunt in te nemen. Daarbij woog mee dat het ging om een tweepartijengeschil over een boete. In zo’n procedure moet voor de beboete partij duidelijk zijn welk verwijt haar precies wordt gemaakt. Het onnodig uitstellen daarvan zou de eigenaar onevenredig belasten en een efficiënte rechtsgang belemmeren.